Im Folgenden wird nach einem kurzen Plädoyer für den Wandel und seine Notwendigkeit darauf eingegangen, welchen Herausforderungen sich der Wandel in Verwaltung aus management- und organisationstheoretischer Sicht gegenübersieht. Dies ist sodann der Ausgangspunkt für die Suche nach potenziellen Auswegen in eine wandelfreudigere öffentliche Verwaltung, ohne dass diese ihre Daseinsberechtigung verliert.
Der Bedarf an Wandel und Reformen
Der Widerstand gegen Wandel und die Reformresistenz in den öffentlichen Verwaltungen wären nicht so dramatisch, wenn es nicht seit Jahren einen hohen Bedarf an organisatorischem Wandel und dessen Gestaltung gäbe. Damit soll nicht gesagt werden, dass alles, was seit den 1990er Jahren unter dem Schlagwort New Public Management oder dem Neuen Steuerungsmodell an Vorschlägen für den Wandel thematisiert wurde, bedingungslos hätte übernommen werden sollen. Aber der wachsende Reformdruck wird immer deutlicher. Dabei geht es insbesondere um den richtigen Umgang mit externen Dynamiken, wie der digitalen Transformation der Gesellschaft (Stichwort Online-Zugangsgesetz), die Bewältigung der Corona-Pandemie, die Migrations- und Flüchtlingsbewegungen, um ein paar Beispiele für komplexe, von außen an die Verwaltung herangetragene, Herausforderungen zu nennen. Als Antwort werden von der öffentlichen Verwaltung etwa mehr Flexibilität, Kunden- und Projektorientierung und eine stärkere Digitalisierung gefordert. Flexibilität heißt in dem Zusammenhang beispielsweise, dass durch eine schnelle interne Restrukturierung von Aufgabengebieten und die Versetzung von Mitarbeitenden in diese Aufgabengebiete, ad hoc auftretende Aufgaben, wie z. B. das Management von Impfstoffen während der Corona-Pandemie, bewältigt werden können. Die ebenfalls angeführte Digitalisierung der Verwaltung hat sogar Eingang in den Koalitionsvertrag der aktuell regierenden Ampelkoalition gefunden und ist als Digitalisierung der bürgernahen Verwaltung seit dem Jahr 2017 im Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen niedergeschrieben. Offensichtlich tut sich die Verwaltung jedoch schwer, diesen Forderungen gerecht zu werden. Es stellt sich folglich die Frage, welche spezifischen Faktoren der Verwaltungsorganisation die Gestaltung organisatorischen Wandels erschweren und welche Antworten auf diese spezifischen Herausforderungen möglich sind.
Eine komplexe Gemengelage
Aus Sicht der Organisations- und Managementforschung ist klar, dass es nicht einzelne Faktoren allein sind, sondern mehrere in einem wechselseitigen Zusammenwirken, die im Sinne einer emergenten Qualität den Widerstand gegen Wandel erzeugen.
Im Folgenden wird auf drei besonders wichtige Faktoren verwiesen, die sich gegenseitig verstärken:
• Gesetzmäßigkeit der Verwaltung: durch Gesetz und Verwaltungsrecht geprägte Regelsysteme und Prozesse,
• Organisationsstrukturen: auf Routinetätigkeiten ausgerichtete, effiziente, aber auch rigide und unterkomplexe Organisationsstrukturen, und
• Institutionelle Logiken: verwaltungsspezifische, auf Stabilität und Regeltreue ausgerichtete Denkschemata, denen Mitarbeitende in ihren Handlungen und Entscheidungen folgen.
Abgeleitet vom Rechtsstaatsprinzip ist der wichtigste Grundsatz der öffentlichen Verwaltung die Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns. Aus diesem Grundsatz ergibt sich zunächst, dass alle Aufgaben, welche die Verwaltung unter Einhaltung der Gesetze regelmäßig und dauerhaft zu vollziehen hat, zahlreichen Verwaltungsvorschriften, Dienstvorschriften, Handreichungen und Richtlinien unterworfen sind. Im Ergebnis sieht man in der Verwaltung streng normierte Tätigkeiten, deren prozessuale Umsetzung verfahrensrechtlich festgeschrieben ist. Aus Perspektive der Organisationsforschung ergeben sich hieraus drei wichtige Konsequenzen:
• Erstens entsteht eine Organisation, die nicht auf Dynamik und Veränderung (Exploration) ausgerichtet ist, sondern im Sinne eines effizienten Bürokratiemodells stark auf tägliche Routineaufgaben (Exploitation). Räume für explorative und innovative Tätigkeiten, und sei es auch nur im Rahmen von Ermessenspielräumen, sind nicht vorgesehen oder sehr selten anzutreffen.
• Zweitens ist die Verwaltungsorganisation gleichzeitig von einem reichhaltigen und dichten Managementsystem geprägt. Das heißt, es gibt nicht nur sehr viele Regeln, sondern diese Regeln sind eng miteinander verknüpft und haben allgemeine und breite Gültigkeit. Die Veränderung einer einzelnen kleinen Regel erzeugt damit die Notwendigkeit, das gesamte Managementsystem neu zu durchdenken und anzupassen. Aufgrund der Komplexität ist dies aber meist nicht möglich. Gleichzeitig scheint die Wirksamkeit von Führungsimpulsen, um Veränderungen zu initiieren, in einem solchen komplexen Regelsystem stark eingeschränkt.
• Schließlich beschränken rechtliche Festlegungen organisationale Wandelprojekte. So fällt es Verwaltungen z. B. aufgrund tarifrechtlicher Regelungen schwer, die Aufgaben einzelner Mitarbeitender im Rahmen des organisationalen Wandels neu oder höherwertiger zu beschreiben. Denn hierdurch würde sich eine tarifliche Höherbewertung ergeben, für die dann meist keine Dienstposten vorhanden sind.
«Aus der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns folgt eine besonders rigide Organisation.»
Im Ergebnis folgt aus der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns eine besonders rigide Organisation, was zwar im Sinne eines effizienten, rechtskonformen Bürokratiemodells ist, aber die Gestaltung organisatorischen Wandels erschwert. Die Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns findet ihren Ausfluss auch in den Organisationsstrukturen. Die Organisationstruktur der Verwaltung ist geprägt von der Festlegung klarer Zuständigkeiten. Dies mündet in einer stark hierarchisch geprägten Einlinienorganisation mit einem funktionalen und starren Ressortprinzip aus Abteilungen und Referaten. Hieraus folgen in einem ersten Schritt sehr lange Kommunikationswege, wenn Themen, wie z. B. die Digitalisierung der Verwaltung, organisationsweit abgestimmt werden müssen. Die Dauer erhöht sich zudem aufgrund von Mitzeichnungs- und Dokumentationspflichten.
Für die alltäglichen Routineaufgaben ist die Einlinienorganisation jedoch gleichwohl die Organisation der Wahl, denn in ihr ist effizientes und gleichzeitig gesetzeskonformes Verwaltungshandeln möglich. Mit Blick auf die Möglichkeit, organisatorischen Wandel zu gestalten oder neuartige Aufgaben zu übernehmen, sind aber zwei Aspekte kritisch zu sehen:
• Erstens entstehen organisationale Silos, die sich ganz auf ihre eigenen Aufgaben konzentrieren und sich mit Optimierungen des bestehenden Systems beschäftigen. Damit schleifen sich Prozesse innerhalb der jeweiligen Arbeitsbereiche der Verwaltung – ganz im Sinne der Effizienz – durch permanente Übung immer weiter in der Organisation ein. Im negativen Sinne entstehen jedoch strukturelle organisationale und schließlich auch mentale Rigiditäten, die Wandelbemühungen entgegenstehen.
• Zweitens ist die Einlinienorganisation für neuartige Aufgaben, die z. B. aus dem politischen Bereich kommen oder sich aufgrund von externen Ereignissen ergeben, deutlich unterkomplex. Die Erklärung hierfür ist einfach. Auch Organisationen der öffentlichen Verwaltung unterliegen dem «Law of Requisite Variety», das vom Systemkybernetiker Ashby (1957) geprägt wurde. Auf Organisationen angewendet, besagt dieses Gesetz, dass Organisationen strukturell mindestens genauso variantenreich und komplex sein müssen, wie die Aufgaben (Störungen), mit denen sie umgehen müssen. Für Verwaltungen heißt dies, dass sie aufgrund ihrer bestehenden einfachen Strukturen der Einlinienorganisation mit der Dynamik und Vielfalt unterschiedlicher Aufgaben nicht zurechtkommen. Vielfältigere Anspruchsgruppen und plötzlich hinzukommenden Aufgaben, wie z. B. im Rahmen der Corona-Pandemie oder der Ukrainehilfe, lassen sich kaum bewältigen.
Das Zusammenwirken der beiden Aspekte, organisationale Rigidität und der gleichzeitigen unterkomplexen Organisationsstrukturen, führt zu nahezu wandlungsunfähigen Organisationsapparaten. Für diese ist das abteilungsübergreifende Arbeiten oder die schnelle Anpassung der Strukturen und Zuständigkeiten an neue Aufgaben nur mit enormen Aufwänden umsetzbar. Ein weiterer Faktor, der hinsichtlich des Wandels zu diskutieren ist, ist die in der Verwaltung verankerte institutionelle Logik. Die institutionelle Logik ist ein Konzept der Soziologie. Es beschreibt, wie Institutionen (z. B. Staat, Kirche, Markt, Familie, etc.) funktionieren und wie sich interpretative Schemata auf die Handlungen und Entscheidungen von Individuen auswirken. Institutionelle Logiken lassen sich nach Thornton et al. (2012) als die Normen, Werte und Überzeugungen beschreiben, die die Wahrnehmung der Akteure in einer Organisation strukturieren und ein kollektives Verständnis davon vermitteln, wie strategische Interessen und Entscheidungen formuliert werden. Die institutionelle Logik der öffentlichen Verwaltung ist geprägt von der Gesetzmäßigkeit des Handelns, dem Verfahrensrecht, der Suche nach Legitimierung des Handelns, der Risikoaversion und der professionellen Spezialisierung. Sie führt dazu, dass Akteure in der Verwaltung bestimmte soziale Situationen in spezifischer, verwaltungsbezogener Weise interpretieren.
• Erstens schlagen die rechtliche Verfahrenslogik, das Sicherheitsdenken des Technokraten und die Fehlervermeidung des Verwaltungsjuristen beispielsweise die Logiken der managementorientierten Effizienz, des Wandels oder der Flexibilisierung.
• Ein im Zusammenhang mit dem organisationalen Wandel zweiter wichtiger Aspekt der institutionellen Logik ist das Fehlen einer Existenzgefährdung. Während marktlich agierende Unternehmen in Situationen geraten können, in denen enormer Handlungsdruck und Bereitschaft zu radikalen Veränderungen entsteht, ist dies bei Verwaltungen regelmäßig nicht der Fall. Denn die Legitimität der Verwaltung ergibt sich aus dem Gesetz und eben nicht aus dem Markterfolg. Entsprechend nehmen Mitarbeitende, die dieser institutionellen Logik folgen, nachvollziehbarerweise keinen Veränderungsdruck wahr.
• Die gegen organisationalen Wandel gerichtete institutionelle Logik führt zudem zu einer Attraktion von risikoaversen Mitarbeitenden in die Verwaltung und später zu einer nicht wandelaffinen Sozialisation. Dies wiederum wird ergänzt durch den fehlenden Aufbau von Kompetenzen seitens der Führungskräfte und Mitarbeitenden.
Wege zu mehr organisationalem Wandel
Die Notwendigkeit des organisationalen Wandels ist in der öffentlichen Verwaltung bekannt. Gerade in den bürgernahen Bereichen laufen Veränderungsprojekte, um Verwaltungsleistungen, z. B. durch Digitalisierung, zu modernisieren. Gleichwohl stehen das komplexe Zusammenwirken der eben beschriebenen, unterschiedlichen Hemmfaktoren und deren tiefe Verankerung in der institutionellen Logik der Verwaltung dem organisationalen Wandel entgegen. Und es ist ohne Frage nicht wünschenswert, dass wichtige rechtsstaatliche Grundsätze wie die Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns aufgegeben werden. Der vermutlich gangbare Weg zu mehr organisationalem Wandel in der Verwaltung trägt somit eher einen komplementären Charakter: Das heißt, dass bestehende Logiken und Strukturen nicht aufgegeben, sondern passend ergänzt werden. Was ist damit konkret gemeint?
Zunächst geht es darum, die bestehenden organisationalen Strukturen der rechtskonformen und effizienten Bürokratie mit explorativ ausgerichteten Organisationsstrukturen zu erweitern. Organisationstheoretisch würde man von einer strukturellen Ambidextrie sprechen (z. B. O’Reilly et al., 2013; vgl. Ausgabe 4/2020 der OrganisationsEntwicklung), also um eine Beidhändigkeit, die neben der routinemäßigen Abarbeitung von täglichen Verwaltungsaufgaben die Beschäftigung mit neuartigen Aufgabestellungen zulässt. Es gilt also, neben der bewährten Einlinienorganisation, zunächst sekundäre Organisationsstrukturen zu schaffen: Diese übernehmen die neuen Verwaltungsaufgaben, wie z. B. während der Corona-Pandemie, oder beschäftigen sich mit der Weiterentwicklung der Verwaltungsaufgaben. Innerhalb dieser neu geschaffenen Organisationsstrukturen ist es auch denkbar, neue Formen der Steuerung und Führung auszuprobieren, die nicht einem klassischen Einlinien- und Top-Down-Ansatz folgen, sondern stärker durch horizontale Abstimmungen und Selbstorganisation geprägt sind. Im Sinne des oben angesprochenen «Law of Requisite Variety» kann es damit gelingen, die Verwaltungsorganisation komplexer zu gestalten, um mit der Varietät der Aufgaben und Anspruchsgruppen besser umgehen zu können.
Die durch Recht geprägte institutionelle Logik der Verwaltung steht für Beständigkeit und nicht für Wandel. In anderen Feldern, wie z. B. der Wirtschaftsprüfung, der Rechtsberatung und der Medizin, haben sich mittlerweile sogenannte hybride Logiken bewährt, die auf der Ebene der gelebten Praxis mehrere Logiken, z. B. rechtliche und marktliche Logiken, vereinen (Pasche & Santos, 2013). Dies kann geschehen, ohne dass es zu einer gefährlichen «mission drift», das heißt also zum Abgleiten in eine komplett neue Logik, kommt (Loscher & Kaiser, 2022). Für die Verwaltung heißt dies, dass die rechtliche Logik noch stärker durch marktliche Logiken ergänzt werden könnte, ohne dass die Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns aufgegeben werden muss. Notwendig sind hierfür erstens externe Impulse, z. B. durch die Nutzung von Beratungen oder durch die Gewinnung von Führungskräften aus der Wirtschaft, die das Führungssystem der Verwaltung modernisieren können. Zweitens wären Anreiz- und Sanktionssysteme dergestalt anzupassen, dass innovative Verhaltensweisen belohnt, Fehler nicht bestraft und effizienzorientierte Verbesserungen prämiert werden. In den bisherigen Besoldungs- und Laufbahnsystemen ist dies bisher nicht ausreichend berücksichtigt. Drittens sollten die Ausbildung und Kompetenzentwicklung des Verwaltungspersonals in Richtung hybrider Logiken weiterentwickelt werden. In Studiengängen zur öffentlichen Verwaltung gilt es entsprechend nicht nur Verwaltungsrecht usw. zu unterrichten, um laufbahnfähige, rechtsanwendende Sachbearbeitende zu entwickeln, sondern vermehrt auch Managementthemen, um andere Logiken zu vermitteln.
Zusammengefasst wird die Gestaltung organisationalen Wandels in der Verwaltung nicht allein durch das besonders intelligente Management von einzelnen Change-Projekten gelingen. Solche Projekte werden zwar ebenfalls notwendig sein, zentrale Stellhebel sind aber die Erweiterung von Organisationsstrukturen und die Hybridisierung von institutionellen Logiken. Nur so kann einerseits die Gesetzmäßigkeit von Verwaltung permanent gesichert werden, bei andererseits gleichzeitiger Option zu organisationalem Wandel.
Prof. Dr. Stephan Kaiser
Institut für Entwicklung zukunftsfähiger Organisationen, Professor für Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, insbesondere Personalmanagement und Organisation, Universität der Bundeswehr Münchenn
Literatur
• Ashby, W. R. (1957). An introduction to cybernetics. Chapman & Hall.
• Loscher, G. J. & Kaiser, S. (2022). Anchoring the mission: A framework for understanding mission maintenance in professional service firms. Scandinavian Journal of Management, 38(3), 101216.
• O’Reilly III, C. A. & Tushman, M. L. (2013). Organizational ambidexterity: Past, present, and future. Academy of management Perspectives, 27(4), 324-338.
• Pache, A. C. & Santos, F. (2013). Inside the hybrid organization: Selective coupling as a response to competing institutional logics. Academy of Management Journal, 56(4), 972-1001.
• Thornton, P. H., Ocasio, W. & Lounsbury, M. (2012). The Institutional Logics Perspective. A new approach to culture, structure and process. Oxford University Press.
